Sanctiemogelijkheden: de Algemene wet bestuursrecht
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft een uitgebreid instrumentarium voor gemeenten om handhavend op te treden. De wet kent vier sancties (bestuursdwang, last onder dwangsom, bestuurlijke boete en intrekking begunstigende beschikking) die in het maatschappelijke verkeer een steeds grotere rol zijn gaan spelen. Daarnaast zal het voor gemeenten vanaf 2010 mogelijk zijn de bestuurlijke strafbeschikking toe te passen. Aan de mogelijkheden om deze sancties toe te passen, liggen afhankelijk van de te handhaven illegale of criminele praktijken verschillende wetten ten grondslag.
Bestuursdwang
Het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met, bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten (artikel 5:21 Awb).
Bevoegd hiertoe zijn het gemeentebestuur (artikel 125 Gemeentewet) en het provinciebestuur (artikel 122 Provinciewet).
Het toepassen van bestuursdwang is een van de handhavingsinstrumenten die bestuursorganen hebben tegen overtredingen van de wet en illegale situaties. De bestaande illegale situatie kan door het optreden van het bestuursorgaan in overeenstemming gebracht worden met de wettelijk geldende normen. Dit wil zeggen dat gemeenten door middel van feitelijke maatregelen een illegale situatie kunnen opheffen om deze in overeenstemming te brengen met de wet zoals door het afbreken van een illegaal neergezet bouwwerk.
Het bestuursorgaan is hierbij verplicht om de overtreder schriftelijk aan te schrijven en aan te geven dat na het verstrijken van een termijn waarbinnen de overtreder zelf de illegale situatie kan opheffen, overgegaan zal worden tot het treffen van maatregelen om de illegale situatie op te heffen. De schriftelijke beslissing (aanschrijving) is een beschikking waartegen bezwaar en beroep kan worden aangetekend. De beschikking vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden (artikel 5:24 Awb). De kosten van het uitvoeren van de sanctie worden verhaald op de overtreder (artikel 5:25 Awb).
In sommige gevallen kan ook preventief, dat wil zeggen voordat een overtreding van de wet wordt geconstateerd, overgegaan worden tot toepassing van bestuursdwang. Dit is echter alleen toegestaan indien overduidelijk is dat een overtreding van de wet zal worden begaan. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de situatie dat de (toekomstige) overtreder te kennen geeft zich niet aan de bouwvergunningvoorschriften te zullen houden of dat op grond van de ervaringen in het verleden met de (toekomstig) overtreder met grote zekerheid ervan uit kan worden gegaan dat deze zich niet aan de desbetreffende voorschriften zal houden.
Last onder dwangsom
Met het opleggen van een last onder dwangsom beschikt een bestuursorgaan over een tweede instrument om tot herstel van een met de wet strijdige situatie te komen of herhaling van een overtreding van de wet te voorkomen.
Aan de overtreder wordt door het bestuursorgaan de verplichting opgelegd om een geldsom te betalen, tenzij binnen de gestelde termijn wordt voldaan aan de in de beschikking opgenomen last (artikel 5:32 Awb). Deze last houdt in dat de overtreder de illegale situatie in overeenstemming met de wet dient te brengen of een overtreding achterwege dient te laten. Voor de dwangsom geldt een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Er bestaan drie mogelijkheden voor de op te leggen dwangsom. De overtreder moet:
- een bedrag ineens betalen voor een handeling die voor een bepaalde datum verricht dient te worden;
- per overtreding betalen;
- per tijdseenheid (dag, week) dat hij de overtreding begaat/in stand laat/herhaalt een bedrag betalen.
Een voorbeeld kan zijn dat gesteld wordt dat binnen twee weken een illegaal bouwwerk afgebroken dient worden. Gebeurt dit niet dan dient per dag na die twee weken dat het bouwwerk niet wordt afgebroken/in stand blijft een bedrag van bijvoorbeeld €200 (met een maximum van in totaal €5000) te worden betaald.
Preventieve dwangsom
Enkele gemeenten werken inmiddels ook met een preventieve dwangsom. Indien de regels steeds maar weer door dezelfde overtreder worden overtreden kan een preventieve dwangsom worden opgelegd (artikel 5:32 lid 2 Awb). Omdat dit alleen wordt gedaan bij notoire overtreders kan het bedrag van de dwangsom relatief hoog zijn en zelfs bij iedere overtreding hoger worden. Het opleggen van een preventieve dwangsom is slechts mogelijk wanneer er klaarblijkelijk gevaar bestaat dat er een overtreding zal worden begaan. Aanleiding om dat te veronderstellen, kunnen zijn gelegen in uitlatingen die een (toekomstig) overtreder doet, het eerder vertoonde naleefgedrag van de overtreder, het bij herhaling voorkomen van overtredingen en meer algemeen het zich voordoen van uitzonderlijke omstandigheden welke het begaan van overtredingen waarschijnlijk maken.
Bestuursdwang of last onder dwangsom?
Het bevoegd gezag heeft niet altijd de keuze tussen het opleggen van een dwangsom en het aanzeggen van bestuursdwang. Op grond van artikel 5:32 lid 3 Awb wordt voor het opleggen van een dwangsom niet gekozen indien het belang dat het betrokken voorschrift dient te beschermen zich er tegen verzet. Een dwangsom is bijvoorbeeld niet mogelijk indien bij een lozing van zeer milieugevaarlijke stoffen niet het risico gelopen kan worden dat de overtreding, ondanks de dwangsom, wordt voortgezet. Er dient dan bestuursdwang toegepast te worden.
Verder blijkt uit jurisprudentie dat ook in situaties waarin een overtreding van vergunningvoorschriften (bijvoorbeeld geluidsvoorschriften) alleen ongedaan gemaakt kan worden door de inrichting te sluiten, een dwangsom niet het geëigende middel is. Ook in dat geval is bestuursdwang het meest gepaste handhavinginstrument.
Intrekken begunstigende beschikking
Wordt een overtreding begaan door de houder van een begunstigende beschikking (subsidie, vergunning of ontheffing), dan is als sanctie vaak gehele of gedeeltelijke intrekking van de beschikking mogelijk. De wet en regelgeving op basis waarvan vergunningen zijn verstrekt, bevat regels omtrent het intrekken van vergunningen. Het besluit daartoe is een beschikking die moet voldoen aan alle vereisten die voortvloeien uit geschreven en ongeschreven recht (zorgvuldige voorbereiding, materieel zorgvuldigheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel). Bestuursorganen kunnen een beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken, bij:
- onregelmatige totstandkoming van een beschikking;
- omstandigheden na het verlenen van de vergunning (bijvoorbeeld misbruiken of gedurende een bepaalde periode geen gebruik maken van een vergunning);
- gewijzigde beleidsinzichten of verandering van feitelijke omstandigheden.
De mogelijkheden om een beschikking in te trekken, zijn uitgebreid met de komst van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). De sanctie van intrekking van de begunstigende vergunning is zowel preventief als reparatoir omdat het doel is de wettelijke norm te herstellen. De intrekking van een vergunning hoeft niet het beoogde resultaat op te leveren, omdat de activiteit ook zonder vergunning kan worden voortgezet. De intrekking kan in zon geval worden gevolgd door bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom.
Administratieve of bestuurlijke boete
De bestuurlijke boete onderscheidt zich op een aantal wezenlijke punten van bestuurlijke handhavinginstrumenten zoals bestuursdwang en de dwangsom. Ten eerste is de bestuurlijke boete een zogenoemde punitieve sanctie. Dit in tegenstelling tot de andere bestuurlijke instrumenten die er niet op gericht zijn om een overtreding te bestraffen maar om een situatie die in strijd is met de voorschriften, op te heffen of om herhaling daarvan te voorkomen. Ten tweede hoeft bij de bestuurlijke boete de overtreder niet eerst een waarschuwing te ontvangen. Hierdoor kunnen vooraankondigingen (artikel 4 lid 8 Awb en artikel 125 Gemeentewet) en aanschrijvingen (Woningwet) achterwege blijven. Zodra een overtreding wordt geconstateerd, kan direct tot handhaving worden overgegaan. Ten derde is het voordeel van de bestuurlijke boete dat deze wordt opgelegd en onmiddellijk uitgevoerd door een en dezelfde instantie: het bevoegde bestuursorgaan. Beleid en handhaving zijn daarmee dus in één hand.
De bestuurlijke boete kan worden gebruikt bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte (handhaving van de APV). Gemeenten kunnen een bestuurlijke boete opleggen voor overtreding van een aantal bepalingen die zijn opgenomen in de APV met uitzondering van de feiten die zijn neergelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB).
Bestuurlijke strafbeschikking
De Wet OM- afdoening is vanaf 2006 van kracht. De wet is vanaf 2010 ook van toepassing op gemeenten, provincie en waterschappen. De wet stelt gemeenten in staat bij overtreding van de APV een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen aan de overtreder.
Het instrument van de bestuurlijke strafbeschikking geeft de mogelijkheid om evenals bij de bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte aan te pakken. Het feitencomplex is vergelijkbaar zijn met die van de bestuurlijke boete. Een van de verschillen met de bestuurlijke boete is dat er een strafbaar feit wordt begaan waartegen in verzet kan worden opgekomen bij het OM (bij bestuurlijke boete is er sprake van een bestuursrechtelijke beschikking waartegen in bezwaar/ beroep bij het bestuurorgaan zelf kan worden op gekomen).